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参阅报告丨河湖长制背景下加强流域水政执法监管的思考与建议
来源:  作者:  2020-04-13 19:23:06  浏览:297

水利部发展研究中心是水利部直属事业单位,主要负责水利全局性、综合性重大问题的研究和决策咨询。《参阅报告》是中心研究人员对水利改革发展进程中相关重点热点难点问题的调研成果或重大课题阶段性研究成果。文章内容不代表水利部官方意见。未经作者授权,禁止转载、使用。


贯彻落实全面推行河长制湖长制(以下简称“河湖长制”)关于加强执法监管的部署,有效实施河湖管理法律法规,要求流域管理机构找准河湖长制背景下水政执法监管的定位,明确推行河湖长制过程中流域水政执法监管面临的机遇和存在的薄弱环节,进一步健全流域水政执法监管机制,加强水政工作法制化建设,强化水政执法监管能力,完善水政执法监管保障措施,切实维护河湖管理秩序,加快推动河湖长制从“有名”到“有实”。


一、河湖长制背景下流域水政执法监管面临的机遇

(一)有利于拓宽流域水政执法监管的平台


推行河湖长制,由地方党政主要领导对河湖管理保护负责,可以突破现有法律制度不完善和修订进度较缓慢等方面的局限,结合国情与河情,通过党内文件和国家立法相衔接,让水法律法规规定的河湖管理与保护职责和要求运转起来;可以突破现有的水政执法监管体制的局限,以实际问题为导向,由河湖长统筹领导,协调相关部门,有效整合涉河湖执法力量,开展执法监管工作,提高河湖执法效能,解决执法难等突出问题。


(二)有利于完善流域与区域联合执法机制


推行河湖长制,通过完善流域与区域的联席会议、信息互通共享等工作机制,加强流域与区域水政执法监管工作的联系,可以进一步提高地方政府对流域管理机构水政执法监管职责等方面的认识,推动流域管理与区域管理相结合的执法监管机制逐步健全。开展联合执法,实现流域与区域联合执法的优势互补,执法资源的整合与共享,统筹推进流域间的综合治理、管理、保护,协调解决跨区域、跨部门的重大问题。


(三)有利于提升流域管理机构水政执法监管能力


推行河湖长制,促使流域管理机构积极履行职责,不断强化流域水政执法监管能力。流域管理机构可以积极借助河湖长制平台作用,将督查作为推动河湖执法工作的重要抓手,开展流域各地河湖执法督查工作,全面准确掌握河湖执法工作真实情况,总结经验不足,发现解决问题等。通过开展流域河湖执法督查,可以压实各级河湖长的河湖执法监管责任,推进各部门齐抓共管;可以保障流域各级水行政主管部门全面履行河湖执法法定职责,确保履职尽责到位;可以强化攻坚克难,推进重大水事违法案件查处;可以促进挂牌督办制度和长效机制的建立健全,推动河湖执法规范化、制度化。


(四)有利于改善流域直管河湖的执法监管条件


推行河湖长制,提高了地方党政主要领导河湖治理保护的责任意识和开发利用河湖的法律意识,可以进一步规范地方政府开发利用流域直管河湖的行为,避免地方政府因追求经济发展而产生河湖水事违法行为,进而有效减少河湖水事违法违章行为。推行河湖长制,可以加强流域与区域协作配合,开展直管河湖联合执法行动,推动流域管理机构和地方河湖长积极履行河湖管理职责。通过组织开展水政专项执法活动,可以协助解决一些长期以来存在的侵占河道、围垦湖泊、违章建设、非法采砂等重点难点问题,有效减少直管河湖违法违章行为,推动直管河湖违法违章行为实现“控增量、减存量、降总量”。


二、河湖长制背景下流域水政执法监管存在的薄弱环节


(一)水政执法监管协调联动机制有待进一步健全


目前,流域与区域相结合的协调联动机制还不完善,水政执法监管工作还没有形成一种有效的制度和机制,联合执法行动无法真正集中力量,形成统一领导。联合执法会牵涉到生态环境、航运、电力、农业等部门,也会涉及到跨地区和河段上下游、左右岸之间的各方利益,在缺乏统一规划和有效的制度依据情况下,各部门往往优先考虑自身利益,给水政执法监管协调联动工作带来了较大的难度。


(二)水政执法监管法制建设有待进一步加强


随着河湖长制工作的不断深入推进,对流域水政执法监管提出了更多的工作任务和更高的工作要求,特别是对处理水事违章违法行为的时限和效率提出了更高的要求。但是,目前全国还未制定与河湖长制相关的流域性法规,水政执法监管工作也缺乏流域性的法规,现有法律法规难以完全满足落实河湖长制各项任务的需要,执法依据不足,执法程序繁琐,容易造成流域水政执法人员难以准确快速处理违章违法行为,增加了执法人员被问责追责的风险,特别是随着新行政诉讼法的执行,流域管理机构面临的公益诉讼风险也进一步加大。


(三)水政执法监管能力与执法监管任务要求还不匹配


部分流域管理机构还没有组建专职的水政监察队伍,水政监察队伍与水政部门多是“一套人马,两块牌子”,既要承担水政监察职能,又要承担水政部门的法制建设和法制宣传等其他的职能,现有人员编制远不能满足流域河湖管理和水政执法监管需要。水政执法监管信息化建设难以满足推行河湖长制的需要。当前的水事违法违规行为多集中在执法巡查间歇或是夜间实施,并且实施迅速,常规的执法巡查、执法检查等手段难以及时发现、及时处理,导致违法后果严重、执法效率降低。


(四)水政执法监管保障能力有待进一步提高


水政执法经费仍不足。推行河湖长制,开展河湖问题排查、联合执法、专项整治和加强执法能力建设等,都需要大量的经费支撑。但是,目前流域管理机构在落实河湖长制的经费还不足,对相应的水政执法监管工作经费支持力度也很有限,制约了河湖长制工作任务的落实。监督检查和考核问责机制还不完善。河湖长制长效机制的形成需要建立健全水政执法监督检查和考核问责机制。当前,流域管理机构督查地方河湖长及有关部门履行职责还缺乏刚性手段,考核和问责的操作规范还不够科学,考核机制设计与标准的操作性有待细化和增强。



三、进一步加强流域水政执法监管的对策建议


(一)健全流域与区域联席联防联动机制


一是建立健全流域与区域联席会议制度,及时协调解决涉河涉湖事项管理问题。流域层面,建立由流域管理机构牵头,流域各级管理单位和流域相关省份河长制办公室参加的联席会议制度,及时沟通协调省际河湖管理与保护相关工作。联席会议采取定期召开和不定期召开相结合的方式,不定期会议根据工作需要随时召开。联席会议制度的主要内容包括进行案件通报、开展经常性的工作经验交流和进行个案协调和沟通等。会议要形成会议纪要,经审定后印发。会议研究决定事项要作为流域管理机构推行河湖长制工作重点督办事项,由流域管理机构组织协调督导,有关各省份的河湖长制办公室组织落实。


二是建立健全流域与区域联合巡查报告制度,推进水政执法从被动处置向主动防治转变,降低执法监管成本、提高执法监管效率。联合巡查包括集中联合巡查和日常巡查。集中联合巡查由地方政府河长制办公室负责组织成员单位定期开展,对管理范围进行联合巡查,及时发现各类水事违法违规行为和安全隐患。日常巡查由地方政府河长制办公室成员单位按照职权清单,依法进行巡查。流域管理机构和地方水行政主管部门可根据工作需要,报请各省相应的河长制办公室组织开展联合巡查。联合巡查实行报告制度,对巡查中发现的重大违法违规行为要第一时间向相关地方的河长制办公室报告,由河长制办公室备案或挂牌督办,及时组织相关单位或部门进行处理。在联合巡查中成员单位未及时发现职权范围内水事违法违规问题,或发现问题后不及时制止和报告,造成不良后果的;经相关地方的河长制办公室通报督办或上级部门督办仍无实质性进展的单位和个人依法依规追究责任。


三是建立健全流域与区域联合执法制度,形成执法合力,有效查处各类违法行为。联合执法活动由地方相应的河长制办公室统一组织地方相关单位或部门,以及流域管理机构各级管理单位开展,由河长制办公室确定牵头单位和参与单位。河长制办公室成员单位根据工作需要,可报经河湖长同意,由相应的河长制办公室组织相关部门开展联合执法。联合执法要形成常态化,成为治理和保护河湖的重要手段,各成员单位在参与联合执法时要端正态度、尽职尽责、密切配合,集中有效力量打击各类涉河湖水事违法行为。对于经水利部授权管理的省界河段,流域管理机构应加强与地方河长制办公室沟通,邀请地方河长制办公室组成单位或部门参与联合执法,共同打击流域省界河段水事违法行为。


(二)进一步加强水政执法监管法制化建设


一是完善规章制度体系。积极推动流域制定河湖长制相关规章,或将河湖长制纳入地方性法规或规章,明确地方政府在直管河湖推行河长制过程中的领导、组织、实施、考核等主体责任,同时界定流域管理机构和地方河长制办公室及其组成单位成员的任务分工。不断完善水政方面的规章体系建设,构建以规章、规范性文件为支撑的层次分明、系统规范的水政规章体系,明确流域管理与区域管理相结合的水政执法监管体制,执法监管权限,明确联合执法监管机制、执法监管程序、监督保障等,提高执法依据的可操作性,并加大水政处罚标准、增加行政强制措施与行政强制执行等有力手段。


二是进一步创新普法方式方法,加大河湖管理法律法规普法宣传力度。流域管理机构要借助河湖长制平台,通过现场会、案例教学、示范试点等多种方式宣传推行河湖长制和开展水政执法的成功经验、典型案例等,发挥示范带动作用。充分利用微信公众号、客户端等新媒体,宣传各地河湖水政执法专项行动和取得的实效,增强水法治宣传的传播力和影响力。通过河湖长制信息发布平台等方式加大对河湖违法违规行为曝光力度,发挥社会公众对水政工作的舆论监督作用,并拓宽河湖违法违章行为举报渠道,鼓励广大群众参与河湖执法工作,营造社会共同关注、支持和参与河湖执法监管的良好氛围。


(三)进一步强化水政执法监管能力


一是组建专职水政监察队伍。流域管理机构要积极推动组建专职水政监察队伍,集中行使水行政执法权,提高执法效能,以满足推行河湖长制和生态文明建设对水政执法工作的要求。要将水政监察队伍从目前的水政工作机构中分离出来,成为专职水政监察队伍,依法履行规定的职权,并承担相应的法律责任。要进一步优化职责,水政工作机构保留政策法规方面的管理职能,将其原有水政执法及监督管理、河道采砂监督管理执法等职能调整至专职水政监察队伍,并予以加强。同时,按照专业、高效、下移的原则,推进执法力量下沉,优先在基层实现水政监察队伍专职化。


二是加强水政执法信息化建设。全面推动水政巡查APP,及时上传巡查轨迹和报告水事活动现场实况,为横到边、纵到底的执法巡查提供保障。加强遥感遥测监控设施的建设,积极运用卫星遥感、无人机、视频监控等技术,对重点河湖进行动态监测,为及时发现违法案件、提升执法活动的快速反应能力、依法查处水事违法行为提供技术支撑。加强河湖在线监测监控能力建设,在省界重要监测点建设自动监测站,及时掌握河湖水质、水生态变化情况,对水质超标断面实现自动预警预报。充分利用全国河湖长制管理信息系统,与流域各省做好系统对接,完善分析评估体系,实现数据信息互联共享,强化流域与区域、区域与区域间的信息共享。


三是加强水政执法队伍规范化建设。建立健全水政执法人员录用制度,提高执法队伍特别是基层执法队伍中的专业水政执法人员比例,优化水政执法队伍机构。制定水政执法人员持证上岗制度、上岗考核制度和轮训制度等,通过岗前培训、岗位定期业务培训、执法经验交流等方式,提高水政监察队伍查处水事违法案件、准确使用法律法规和应用先进执法设备的能力,全面提高水政执法队伍的执法水平。加强水政执法装备现代化建设,全面落实无人机、卫星遥感、投影仪、扫描仪及声像等信息处理设备的在执法过程中的运用,提高水行政执法工作的科技含量和快速反应能力,并将采集的信息全部如实录入执法信息系统,为应对当事人申请听证、复议和检察机关的公益诉讼等提供水政执法依据。


(四)进一步完善水政执法监管保障措施


一是持续加强组织领导。流域管理机构开展水政执法监管工作会直接影响流域河湖长制任务的落实,对推动河湖长制从“有名”到“有实”具有重要的作用。因此,流域管理机构要高度重视,深刻认识在推行河湖长制中的职责定位和落实河湖长制对流域水政工作提出的新要求,进一步强化流域水政执法监管的具体实施方案,确定目标任务,做好流域水政执法监管的组织实施工作。


二是逐步加大经费投入。持续加大财政经费对流域水政监察队伍与装备的支持力度,确保水政监察队伍的日常办公经费和执法业务经费。各级水政监察队伍特别是直管河湖水政监察队伍执法经费应全部纳入财政预算,并予以全额保障。完善执法办案外勤津补贴等政策,建立健全水政执法激励机制,落实好人身伤害保险等政策,特别是落实好基层执法经费保障,对长期驻现场的执法人员给予执法津补贴和加班费、夜班费。对执法装备不足、执法任务繁重、执法工作成效显著的单位应当给予适当倾斜,充分发挥其示范和引导作用,带动其他基层水政监察队伍重视和加强水政执法工作。


三是不断强化督查考核。加强对流域直管河湖执法监管工作开展情况,以及流域重点河流湖库的执法监管工作开展情况进行督查。重点督查与落实河湖长制相关的非法侵占河湖、非法采砂、非法取水、违法涉河建设、违法倾倒堆放废弃物等违法行为的执法监管和查处情况。此外,对执法监管履职不力、发现违法行为或者接到举报查处不及时、不依法实施行政处罚、对涉嫌犯罪案件不移送、推诿执法等执法监管不作为行为,以及执法监管中的违法违纪行为,要依法依纪追究有关单位和人员的责任。要建立目标明确、指标合理、考核到位、结果和过程相结合的目标考核责任制,严格落实执法责任制和过错责任追究制。


四是加快夯实工作基础。充分发挥流域管理机构协调、指导、监测作用,加快夯实水政执法监管工作基础。完善河湖取排水口、水域岸线、水资源等动态信息,完善“一河(湖)一档”和“一河(湖)一策”工作,并完善水政执法巡查台账;依法划定河湖管理范围,以满足推行河长制工作需要。抓紧开展河湖管理范围划定工作,全力推进河湖划界工作顺利实施;做好相关规划编制,强化规划约束。流域各地要根据流域综合规划、流域防洪规划及水资源保护规划等规划,结合本地实际,科学编制相关规划,强化规划约束,让规划管控要求成为河湖管理保护的“红绿灯”“高压线”。



来源:《参阅报告》2020年第1期总第662期

作者:郭利君  张瑞美  尤庆国


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